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周某某与上海A区A镇人民政府行政强制拆除纠纷案

    日期:2019-04-16     作者:薛丽荣(上海市新闵律师事务所)

【案情简介】

2017年13日,上海AB镇人民政府(以下简称“B镇政府”)至AB**贸易城一区勘查,发现贸易城一区市场88873.76平方米建混转结构建筑物涉嫌违法搭建,即对该建筑物进行查处。同日,向上海C实业公司发出《谈话通知书》。

2017年15日,上海C实业公司依《谈话通知书》所载时间至B镇政府进行谈话,B镇政府工作人员就违法搭建等情况进行了询问并制作了《询问笔录》,确认上述88873.76平方米建筑物由上海C实业公司出资搭建,且涉诉建筑物未取得相关行政许可。

2017年19日,B镇政府向*****管理办公室工作人员进行询问并制作了《询问笔录》,确认上述88873.76平方米建筑物由上海C实业公司出资搭建,目前实际使用者情况不明。

2017年110日,B镇政府向原**实业公司工作人员进行询问并制作了《询问笔录》,确认上述88873.76平方米建筑物由上海C实业公司出资搭建,目前实际使用者情况不明。

同日,B镇政府向A区规土局发出《协助通知书》。2017111日,A区规土局作出《执法协助书面意见》。根据该《执法行政书面意见》,B镇政府认定上述建筑物未经规划管理部门核发《建设工程规划许可证》。

2017年28日,B镇政府向上海C实业公司作出《限期拆除违法建筑告知书》,告知其违法搭建的事实,B镇政府拟对其作出限期拆除决定,并告知其享有陈述和申辩权。

2017年214日,B镇政府作出《责令限期拆除违法建筑决定书》,责令上海C实业公司限期拆除违法建筑。

2017年220日,因上海C实业公司无力履行《责令限期拆除违法建筑决定书》所载自拆义务而向B镇政府递交了《申请书》要求B镇政府予以助拆。后由B镇政府代为拆除了上述88873.76平方米建筑物,助其完成了自拆义务。

2017年3月,周某某诉至A区人民法院,称:B镇政府于17220日至21日强制拆除其位于**市场**号房屋(以下简称涉案房屋)。其认为B镇政府作出的行政决定书事实不清,涉案房屋并非周某某搭建,而是B镇政府所属的原上海C实业公司建造,且得到了相关部门的同意。周某某通过合法途径从B镇政府所属公司转让获得涉案房屋的使用权。B镇政府依据现行《城乡规划法》属适用法律错误,在具体实施过程中程序违法,故请求法院确认B镇政府拆除周某某涉案房屋的行政行为违法。

【代理意见】

B镇政府收到该案后委托我所律师代理该案一审,经初步查看材料发现:周某某系从第三人处几经流转获得的涉案房屋使用权。因此,笔者认为周某某不具备提起本诉的主体资格,具体代理意见如下:

根据《行政诉讼法》第四十九条、第二十五条第一款的规定,行政诉讼主体有二,一为行政行为的相对人;二为其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中:

一、周某某并非涉诉行政行为的行政相对人

周某某已在其起诉状中明确,其并非涉案房屋的搭建者,根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规规定,在违法建筑查处过程,行政机关针对的是擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为,故在这一行政管理活动中的行政相对人仅是实施违法搭建行为者。

因此,周某某并非涉诉行政行为的行政相对人。

二、周某某并非与涉诉行政行为有利害关系的公民

(一)因涉案建筑物为违法建筑,周某某不具有法律上应该保护的合法权益。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条清晰地表明,起诉人请求保护的必须是其自身拥有的受法律保护的合法权益。涉案房屋系违法建筑,违法建筑的出租、转让等流转情况的存在是规避了国家对规划体系、建筑产品质量、房地产交易市场等系列行为的监管所致,将直接危及社会的公共安全,直接危及人民群众的生命财产安全,故这一系列交易行为及交易结果都不受法律保护,更不会产生相应的物权。无论周某某是通过何种途径获得了涉案房屋的实际使用的权利,并在此使用过程中客观受益,但这种事实上的利益并不为法律所承认。既然法律并不承认这种利益,那么周某某所谓的利害关系人的身份当然也是不存在的。纵观相应的法律、法规,都没有发现行政机关在查处违法建筑过程中,对“承租人”/“受让人”有什么实体和程序上的要求。笔者认为,这本身就已表明了立法者的利益取向,即不承认也不保护这种利益,所以,周某某不具有法律上应该保护的合法权益。

(二)因违法建筑并不能基于法律规定产生相应的物权,周某某所谓的合法权益仅是对特定当事人的债权,且存在不确定性

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在可诉的行政行为之外。由此可见,法律上的利害关系还要求这种利益是必须是法律上、已经确定或者必将形成的权利义务关系,而不能仅是事实上、不确定、或是一种期待的、虚无缥缈的利益。

原告周某某几经流转后得以开始实际使用违法建筑,不能否认其因此类交易行为而与其上手之间形成的债权债务关系,这一债权债务关系当然受法律保护,但债权关系属民事法律关系,属私法关系范畴,而且它是一种对人权,效力所及范围只限于特定的债务人,简单而言,债权人只能向特定的当事人行使请求权。具体到本案,原告只能向其协议相对方行使请求权。同时,由于违法建筑并不能基于法律规定产生相应的物权,原告与其合同相对方之间的债权债务关系究竟在法律上存在怎样的结果,需经司法裁判机构对一系列违法建筑流转合同的效力作出判定并对其后果作出裁决后才能确定。因此,原告这一权益目前仅是一种期待的、不确定的的权益。

(三)违法建筑“承租人”/“买受人”若享有诉权,将让司法权对行政权的监督处在一个不确定中,破坏行政的稳定性。

行政机关在查处违法建筑的程序里没有对于违法建筑“承租人”/“买受人”的程序要求。司法权对“承租人”诉权的扩展监督的却是行政法上没有具体要求的空白,这样的诉权保护实际是使行政权本身处在一种无法为依的境地。

综上,笔者认为B镇政府所作出的行政行为与周某某之间并不产生法律上的关联,更谈不上影响其合法权益。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条:“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;。”,因周某某不符合提起诉讼的条件,法院应裁定驳回其起诉。

【判决结果】

一审法院经审查后,认为周某某提起本诉不符合法律规定,遂裁定驳回周某某起诉。

【裁判文书】

一审法院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织,有权提起诉讼。”因此,行政诉讼的周某某应当是被诉行政行为的相对人或利害关系人。本案中,B镇政府拆除的涉诉房屋并非周某某建筑。B镇政府认为,行政机关在违法建筑查处过程中,针对的应是擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为,行政相对人仅是事实违法搭建行为者;因周某某并非涉案房屋的搭建人,故其并非行政相对人。一审法院认为,根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定,违法建筑的建设者应当承担相应的法律责任,现周某某未能提供证据证明自己是被诉行政行为的行政相对人,因此周某某不属于被诉行政行为的行政相对人。周某某诉称自己是涉案房屋使用权的受让人,但未能提供充分且合法有效的相关证据证明,故周某某与被诉行政行为也不具有法律上的利害关系,不享有提起行政诉讼的权利。综上所述,一审法院人,周某某对被诉行政行为的起诉不符合法律规定,应不予立案。已经立案的,应予裁定驳回。周某某在涉案房屋租赁中的合法权益,可依法通过其他合法途径予以维护。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项、第二款及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第一款第(二)项规定,裁定驳回周某某起诉。

【案例评析】

本案的焦点问题在于如何判断与行政行为有利害关系,对于这一点在实务操作过程中多有不同。部分法官、律师认为从保护公民权益、保护诉权的角度,应当扩大理解“与行政行为有利害关系”,而部分法官、律师的观点则截然相反。

笔者认为,关于如何判断与行政行为有利害关系可以分以下几个步骤进行:

第一步,区分当事人与涉诉行政行为是否有公法上的利害关系。

对于《行政诉讼法》第二十五条所规定的“与行政行为有利害关系”,笔者认为不能无止尽的扩大为所有与行政行为有直接或间接影响的公民、法人或其他组织,应当仅限于“法律上的利害关系”,且考虑到行政诉讼的特性,更应限缩于“公法上的利害关系”,不包括“私法上的利害关系”。

第二步,在确定当事人与涉诉行政行为有公法上的利害关系后,区分涉诉行政行为是否实际侵犯了当事人现实存在的合法的权益。

根据《行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第(十)项的规定,笔者认为,在确认当事人与涉诉行政行为有公法上的利害关系后,需确认涉诉行政行为是否实际对当事人现实存在的合法权益造成侵犯。

第三步,区分涉诉行政行为实际侵犯的当事人的合法权益是否为行政实体法所保护。

在确认涉诉行政行为确实实际侵犯了当事人的合法权益后,还需要进一步审查该合法权益是否为行政实体法所保护,即行政机关在作出行政行为时需要考虑和保护的权益。

这一观点在最高人民法院审理的刘广明与张家港市人民政府再审申请审查一案【案号:(2017)最高法行申169号】中也有所阐述。如果该权益并非是行政机关在作出行政行为时需要考量和保护的权益,即使法院受理了该诉,确认了原告的主体资格,其诉请保护的权益不会在诉讼中得到保护,也就没有了提起诉讼的必要。

回归到本案中,周某某所享有的仅是基于合同对合同相对方的债权,债权关系属私法关系范畴,并不属于行政诉讼法调整的范畴。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十三条已明确该类案件应当通过民事诉讼途径解决,除非是行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑。同时,周某某就涉诉房屋所享有的利益并不为法律所承认,也不是行政实体法所保护的权益。因此,将周某某排除在原告主体资格范围之外是正确的。

【结语和建议】

本案涵盖了如何判断与行政行为有利害关系的问题。在行政诉讼法的司法实践中,各级法院往往出现对法律规定的不同理解和适用,尤其是如何认定与行政行为有利害关系的问题上,容易出现不同的理解、解释,希望能逐步统一认识。

        同时,也建议各行政机关在日常行政管理过程中遇到本案违法建筑查处等纠纷,可以尽早向专业律师寻求帮助,以尽可能减少纷争。



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